为促进政府职能转变，加强社会管理，提高公共服务能力，满足社会公共服务的需要，理顺政事关系，争创体制机制新优势，按照中央、浙江省关于分类推进事业单位改革的有关精神，嘉兴市积极对公益类事业单位改革及建立事业单位法人治理结构问题进行实践探索。2007年，首批选择市南湖高级中学、市第一医院、市少年儿童体育学校三家公益类事业单位为试点单位，按照“政事分开、政资分开、管、办分离”的原则，探索构建事业单位法人治理结构。在取得前期试点经验的基础上，按照“积极试点、稳妥推进、务求实效、规范运作”的总体要求，结合深化教育、文化、医药卫生等行业体制改革，进一步加大探索力度，扩大试点范围，又在市属中等职业教育、高中学校、公立医院以及嘉兴广电集团、嘉兴日报报业集团等1 3家事业单位中逐步推行法人治理结构改革。经过几年的努力，试点事业单位初步形成了以法人治理结构为核心的组织运行体系，试点工作取得阶段性成效，中央编办、原国家人事部中国人事科学院等有关方面领导专程来嘉兴调研，认为嘉兴市建立法人治理结构为核心的改革探索走在了全国的前列，为公益类事业单位体制机制改革提供很好的经验。
一、改革路径、方向
（一）改革背景。事业单位法人治理结构试点工作是嘉兴市事业单位改革的重要组成部分。嘉兴市事业单位改革的进程和发展，是开展法人治理结构试点工作的基础。根据中央和省关于深化行政管理体制改革的要求，嘉兴市从1998年起逐步开始事业单位单项改革探索，2002年起全面实行综合配套改革，经过不懈努力 和攻坚克难，至2006年底，在事业单位分类改革、事业单位基本养老保险制度改革、生产经营和中介服务类事业单位转企改制、事业单位人事管理制度改革等四个方面取得突破，扩大了事业单位用人自主权，增强了事业单位的活力，进一步理清了深化事业单位改革的思路，明晰了改革的路径方向，为开展法人治理结构试点工作奠定良好的现实基础。一是事业单位分类管理不断规范。2000年，我市结合探索构建社会主义初级阶段公共财政框架，事业单位分类方式由拨款形式调整为按功能职责分类，把全额拨款、差额拨款和自收自支的事业单位类别，调整为行使行政职能类、公益类、公益服务类、服务经营类、经营类等五个类别。2003年5月，根据省的统一部署，依据事业单位承担的职责、预算管理性质、市场化程度和发展改革方向，将事业单位类别调整为监督管理类、社会公益类（包括纯公益、准公益）、中介服务类和生产经营类等四大类。去年，进一步完善事业单位分类工作，对照中央编办的分类标准，对现有事业单位按照承担行政职能类、公益服务（包括公益一类、公益二类）、从事生产经营类等三个类别予以重新认定。二是事业单位基本养老保险制度取得突破。2004年1月，在省政府的支持下，嘉兴市在原来实施基本养老保险基金统筹的基础上，进一步完善事业单位基本养老保险制度，通过调整事业单位基本养老保险的统筹、结算和计发等办法，在缴费基数、缴费比例、基金的征缴与支付等方面，基本实现了与城镇职工基本养老保险制度的“平滑”衔接，为进一步深化事业单位改革和退休人员社会化管理创造了条件。三是事业单位转企改制成效明显。根据浙江省政府有关事业单位改革、改制文件精神，2002年底启动对生产经营和中介服务类事业单位的产权制度改革，剥离事业单位经营性实体。经过四年的努力，至2006年底，市属104家生产经营类、中介服务类事业单位完成转企改制任务，核减人员编制3543名，精简27.9%，共分流安置事业人员2028人。经改制、归并、撤销后，全市共精简事业单位300家，核减事业编制6158名，分流人员4571人。四是事业单位人事制度改革扎实推进。1998年以来，大力推行事业单位全员聘用制管理，聘用人员已达到80%以上，“铁饭碗”固定制被打破；制定并完善事业单位公开招聘工作人员办法，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则进入用人；完善事业单位分配激励机制，在部分事业单位开展以“工效挂钩”为主的分配制度改革尝试。
（二）理论研究。在市属生产经营类、中介服务类事业单位改制任务基本结束后，为进一步提高公共服务能力，满足人民群众对公共服务的需求，理顺政事关系，我市又着重就深化公益类事业单位改革问题进行研究。2006年上半年成立由市编委办（人事局）牵头，发改委、财政局、劳动保障局、国资委和嘉兴学院等单位组成研究课题组，对事业单位法人治理结构进行理论研究。研究认为，随着经济快速增长、物质生活的提高，人民群众对公共产品、公共服务的需求与供给之间的矛盾日益突出。公共产品供给不足原因主要有二：一是投入不足，政府资源配置主要集中在经济发展领域，社会事业领域投入相对不足；社会对公共事业投入也不足。二是效率不高，深层次原因是体制不活，机制不灵，开放不够。提高公共产品供给，不可能由政府统包统揽，要在政府加大投入的同时，积极引导社会力量投入，这就需要建立现代事业制度体系，引进有活力的机制和体制，激活社会投入的积极性，提高现有投入的效率，提升公共服务的供给能力。在系统研究事业单位改革的历史进程、现代事业法人制度的内涵和基本框架、建立现代事业法人制度的政策依据与模式分析、建立现代事业法人制度的可行性和模式选择后，借鉴北京市海淀区和江苏省宿迁市、无锡市实行政事分开、管办分离的做法和经验，我市提出要探索建立事业单位法人治理结构，形成能满足公共服务需求、科学合理、精简高效并与市场经济体制相适应的现代事业制度体系的改革设想。即逐步建立一整套包括组织制度、领导制度、人事制度、财务制度、监督评估制度、社会保障制度等与现代政府、现代企业管理制度对应衔接，治理结构优良、管理制度合理、绩效评价科学的新型公共服务事业制度，最大限度地满足人民群众对公共服务的需求，实现社会公共服务的公平公正。
（三）确定路径。根据探索建立现代事业制度体系的总体改革设想，我市积极创新制度安排，2007年5月，研究出台关于建立和完善构建现代事业制度体系框架的指导意见，制定公益事业单位改革的远景规划，确定以构建事业单位法人治理结构、事业监督管理制度、事业投入补偿机制和人事管理社会保障制度为主要内容的改革路径。一是建立事业单位法人治理结构。以产权关系为基础、代理关系为纽带，建立科学民主的事业领导制度，构建理事会决策、管理层执行、监事会监督“三权”相对分离、相互制衡又相互协调的权力运行机制，实现事业资产所有权与事业经营管理权的相对分离，实现主管部门对事业单位的管理由传统的以行政命令、指令性计划为主的微观管理、直接管理到运用法律、经济手段为主的宏观管理的转变。
二是建立多元化的事业监督管理制度。建立事业责任考核制度、事业财务审计制度和事业单位评估制度，通过事业目标约束、事业编制约束、事些财务约束、事业法律约束等多元约束与监管，实现事业宏观监督管理的科学化、民主化、法制化、社会化，确保社会公共服务事业的健康发展。
三是建立多元化事业投入补偿机制。主要是探索建立产权关系明晰的事业单位资产管理制度、相对自主独立的事业成本核算管理制度和多元化的事业投入补偿制度，提倡和鼓励社会团体和个人投资、集资、捐资兴办或资助公益类事业单位，实现事业投资主体的多元化和投资方式的多样化，促进社会事业的全面发展。
四是建立完备的人事管理和社会保障制度。建立开放、流动、公开、竞争和富有活力的事业人事制度和配套衔接的社会保障制度，落实事业单位的用人和分配自主权，增强事业单位的活力和自我发展能力，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。
二、主要做法
按照试点指导意见提出的工作要求，各试点职能部门、工作部门和试点单位统一思想认识，明确目标任务，以“三四五”工作法，大胆探索实践，做到宣传发动到位、组织领导到位、抓住重点到位、协调配合到位，确保法人治理结构试点工作扎实、稳步、深入地推进。
（一） 建立三项工作机制
一是领导决策机制。建立嘉兴市事业单位改革领导小组，由市长担任组长，市委副书记、市政府分管副市长、市委组织部长为副组长，编委办、发改委、财政局等相关单位主要负责人为成员。领导小组主要负责试点工作的组织领导、研究决定相关政策等。试点过程中，市委、市政府高度重视，主要领导始终密切关注试点工作，多次听取汇报并作重要指示，深入到试点单位专题调研，推动改革试点。市政府分管领导亲自抓，多次主持会议研究推进试点工作，落实试点工作经费人员等。2008年8、9月，市委两度召开书记办公会议，专题研究法人治理结构试点面临的难点、重点问题，并对相关问题作出决策，极大地推动法人治理结构试点工作进展。
二是组织协调机制。建立法人治理结构试点工作办公室，负责具体组织、指导、协调试点工作。加强充实试点办力量，从编委办、发改委、人事局、财政局、国资委及试点单位主管部门抽调精干人员，实行相对集中办公，研究问题，提出建议，推动工作进程。各试点单位主管部门和试点事业单位也分别成立试点办公室，负责试点日常工作，具体抓好试点事项。
三是工作指导机制。由市委办、市府办联合印发关于开展建立事业单位法人治理结构试点工怍的指导意见，明确试点工作目标、法人治理基本框架、试点单位范围以及组织实施工作，并作为开展法人治理结构试点工作纲领性文件，对法人治理结构试点工作进行总体指导和全面部署。
（二）探索四项重点内容
一是规范政府、部门、事业单位“三级责任”。明确事业单位各利益相关方的权利、义务与责任，界定政府、业务主管部门、事业单位法人三者间的责权，是建立事业单位法人治理结构的前提。政府作为事业单位的出资主体，依法履行出资人职责，享有出资人权利，授权财政部门履行出资人职责，授权业务主管部门履行举办者职责，主要是制定规划政策、加大财政投入、调整结构布局、营造发展环境等；业务主管部门根据政府的授权承担举办者职责，对其所举办的事业单位实施监督管理，主要是统筹行业发展，负责政策导向、业务指导、绩效考评等工作，并参与选择管理者等；事业单位作为独立的事业法人，依照章程规定自主运行，依据承担的职责和特点，构建适宜的组织机构、管理制度和运行机制，最大限度地向社会提供公共服务，提高服务水平和效益，并实现自我约束、自我完善和自我发展。
二是搭建法人治理结构。事业单位设立理事会、日常管理机构及监事会。理事会作为事业单位的最高权力决策机构，由主管部门领导、出资人代表、单位党政领导、职工代表、社会知名人士以及相关利益代表等3-9名理事组成。按照主管部门党委（党组）提名、理事会审议的要求，组建以校长（院长）为代表的行政管理班子，作为事业单位日常管理的执行机构。设立监事会作为事业单位的监督机构，具体由人事管理、纪检监察、审计、职工代表和外派监事等3名以上监事组成。事业单位建立理事会、管理层、监事会的组织架构，形成了决策权、执行权、监督权既相对分离、相互制衡又相互协调的权力运行体系。搭建过程中，我们重点对理事会理事长的人选问题进行研究和探索，三个试点单位分别是事业单位负责人、主管部门分管领导担任理事长或由理事会召集人行使理事长职责，以三种不同的模式进行探索实践。经实践后，对理事长的人选问题作进一步规范和统一，制定了能够适应扩大试点要求的制度，明确理事长由事业单位主管部门领导担任。
三是完善治理规则。按照现代事业制度体系框架和构建法人治理结构的要求，试点单位研究制定《章程》，明确办学（办院）的职责和宗旨，明确学校（医院）的发展目标、基本组织框架、管理制度、收入分配制度等。把《章程》作为事业单位的“宪法”，各项管理严格按照章程确定内容、程序进行，进一步规范了学校（医院）的组织和行为。在首批试点取得经验基础上，研究制定了适合面上推广的法人治理结构组织制度，对理事会、行政班子和监事会的职责任务、议事规则、成员组成方式和遴选办法等进行明确，确保事业单位按规依章顺利运行。探索研究理事会、党委会、职代会间协作机制，在理事会和党委会的关系上，体现党管干部原则，行政班子主要领导由主管部门党委（党组）提名、理事会审议程序进行；事业单位内部管理重大事项，由理事会行使决策权。在理事会和职代会的关系上，体现上位法优先原则，贯彻《工会法》等法律法规，涉及全体职工切身利益的重大事项，提请职工代表大会或职工大会讨论审议，审议后提交理事会研究决策，重大事项范围在单位章程中予以明确。
四是建立治理机制。试点单位根据其自身特点和发展要求，修订完善了财产管理、成本核算、收支管理、人员聘用、绩效考核、收入分配等相关管理制度并严格执行，进一步健全了内部管理、分配激励和约束监督机制，逐步实现了科学民主治理，有效提升了整体效能和服务能力。
（二） 紧抓五个关键环节
一是选好试点单位。事业单位是构建法人治理结构的主体，选好试点单位是法人治理结构试点取得成功的基础。我市坚持试点先行、稳妥推进的原则，在体制机制改革的重点领域和为社会提供公共服务的主要行业中，以对事业单位改革的认知程度、改革的承受能力和职工的创新意识等为主要要素，分别从教育、卫生、体育三个部门，选择市南湖高级中学、市第一医院和市少体校为第一批事业单位法人治理结构试点单位，开展试点工作。三家事业单位行业不同、大小不一、各具特色，分别取得较好的试点经验。
二是落实工作责任。为保证法人治理结构试点工作稳步顺利地推进，对相关工作机构、职能部门、工作部门的工作职责和分工予以明确，落实责任，形成相互协调、齐抓共管的工作格局。法人治理结构试点工作办公室负责研究制定实施方案，联系试点单位主管部门并具体指导试点工作，审核理事会、监事会人选，组织评估试点工作成效，协调试点工作涉及的事项。市编委办（市人事局）负责研究相关机构编制、事业法人资格、事业人员聘用制度等。市财政局负责安排落实试点工作经费，研究建立试点单位成本核算、经费预算与考核等办法。市国资委负责做好资产界定工作，指导法人治理结构等。各试点单位及其主管部门负责做好宣传教育工作，统一思想认识，积极大胆探素，完成工作任务。试点过程中，各相关职能部门全力以赴；试点单位克服困难，开展调研，积极参与试点工作，按要求完成工作任务，确保试点工作稳步实施。
三是抓好指导协调。试点办发挥了承上启下的作用。组织人员学习借鉴外地事业单位改革及管办分离经验，组织学习指导意见，吃透指导思想、工作目标、工作内容、基本框架等，为指导试点工作打好理论基础。收集国家、省、市有关事业单位的法律和政策文件，编印《嘉兴市开展法人治理结构试点工作资料汇编》，为试点工作提供政策指导。认真研究工作中出现的新情况、新问题，对试点工作方案、章程、董事会、监事会人选等，提出指导性意见和建议。调研工作进展情况，协调解决试点过程中出现的问题。完善督查机制，制订月度工作计划，分解试点工作任务，分阶段抓好落实，切实推动试点工作进展。
四是关注思想动态。分别从市试点办、试点单位主管部门和试点事业单位三个层面进行充分动员部署，统一思想，明确责任。加强政策宣传，编印《事业单位法人治理结构试点工作政策问答》，原原本本地向试点单位全体干部职工传达试点工作的任务和目标，引导他们理解支持改革试点，积极参与改革试点，共同做好改革试点。密切关注事业单位干部职工思想动态，针对部分干部职工对试点工作产生的疑虑和思想波动，及时提出“三不变”政策，即单位公益属性不变、个人身份不变、工资待遇不变，消除顾虑，确保稳定，试点期间各试点单位做到思想不散、秩序不乱、工作不断，试点工作和日常工作两不误、两促进。
五是深入总结评估。试点工作开展一年后，试点单位进行全面总结，市试点办对试点工作情况进行专题调研，分析研究面临的困难和问题，研究落实解决的方法和措施，并就进一步推进试点工作提出意见建议。为全面、准确地了解改革的进展情况，于2009年开展了法人治理结构试点考核评估工作，对试点工作进行了“回头看”。考核评估采用定性分析与定量评价相结合、考核评估与年度考核相结合、总体考察与结构分析相结合的原则，重点考评事业单位法人治理结构的构建及其运行、相关配套制度建设以及事业发展目标实现等情况。考核评估方法采用实地考评、核查资料、面向单位员工和服务公众发放问卷调查及召开座谈会与部分职工代沟通交流等。从评估结果来看，各试点单位在以上几个方面都取得了一定成效。
三、几点认识
我市按照建立法人治理结构制度框架安排，研究政府、主管部门、事业单位三者间的“三级责任”，构建事业单位决策、执行、监督“三权制衡”的机制，经过探索和实践，对公益类事业单位改革积累了一定的经验，对事业单位法人治理结构建设的认识进一步加深。
一是建立法人治理结构是实现政事分开、管办分离的重要途径。试点单位通过搭建理事会决策、管理层执行、监事会监督的法人治理结构，规范了事业单位权力运行机制，实现了决策、执行、监督“三权制衡”，初步建立“管、办、评”等分离的新型管理模式。还进一步界定了政府、业务主管部门、事业单位法人三者间的“三级责任”，明晰了相应的责权，事业单位由理事会民主管理取代主管部门行政管理，主管部门只承担举办者职责，通过委派有关人员担任理事和监事，参与事业单位的决策和监督，不再直接管理事业单位，使事业单位“所有者”和“管理者”实现有效分开，事业法人能依法按章自主运行管理。同时，财政部门委派有关人员作为出资人代表担任理事参与决策和监督，能进一步强化对事业单位国资运行的监督，确保国有资产安全有效运行。
二是建主法人治理结构是事业单位实现依法按章治理的有效方法。试点单位通过制定适应现代事业制度管理的《章程》，对单位的宗旨、性质和基本组织框架以及理事会、行政班子和监事会的职责任务和议事规则等进行明确，规范了事业单位的组织和行为。试点单位通过建立分权制衡、权责清晰、规范运行的事业法人治理结构，按照明确界定的权责，由主管部门党委（党组）提名、理事会审议后，由主管部门任免事业单位行政班子，并由其按照理事会制定的工作目标和要求负责日常管理，从而既使举办者享有选择管理者的权利，又能有效保证事业单位在党的领导下依法按章运行管理。同时，吸纳职工代表和社会知名人士、党政机关管理人员（纪检监察、审计）或有关专家学者等相关利益代表担任理事和监事参与民主决策和监督，建立有效的事业单位内部权力制约和外部监管制度，从而逐步实现科学民主治理，切实维护所有者、事业单位工作人员、服务对象的权益。
三是建立法人治理结构是促进公益事业发展的有力举措。事业单位的根本宗旨就是为了满足人民群众对公共服务的需求。试点单位吸纳一定的社会知名人士或相关社会人员作为社会公共利益的代表担任理事和监事，参与事业单位决策和监督，进一步确保了事业单位的运行和发展不偏离公益目标。同时以法人治理结构试点为抓手，注重协调解决试点事业单位的实际困难和问题，推动事业单位按照现代事业制度要求良性运行，促进公益事业发展。另外，事业单位以开展法人治理结构试点为契机，不断完善内部管理、分配激励和监督约束等相关治理机制，充分调动了广大员工的枳极性，增强员工的责任感和主人翁意识，激发事业单位活力。试点期间，各试点单位整体运行效率不断提高，学校的高考上线率、会考合格率有所增加，医院的接诊病人数、服务对象满意率、国有资产保值增值等指标进一步改进，侧面反映出公益服务质量的提高和社会认可度的提升。
我市事业单位法人治理结构改革试点是一项全新的、探索性的工作，是个摸着石头过河的过程。试点过程中还存在着许多不足，也遇到了不少体制机制上困难，主要是全面落实事业单位法人主体地位难度较大、公益事业投入机制和政策需研究完善、深化运行体制机制改革尚缺乏高层次政策支持等，在今后工作中进一步完善提高。（来源：遂宁教育网）