为全面贯彻党的十七大精神，扎实推进惩治和预防腐败体系建设， 2008年中共中央颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，规划中明确：要贯彻落实中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。这对社会发展新形势下的党风廉政建设和反腐败工作提出了新要求。机构编制部门是推进“四个分开”、建设“四型政府”的重要职能部门，机构编制管理工作与反腐倡廉工作紧密相连，加快推进惩治和预防腐败体系建设，机构编制部门责无旁贷。下面，按照中编办领导的调研要求，我简要谈几点认识。
一、推进“四个分开”、建设“四型政府”，对于源头遏制和预防腐败的重要意义
推进“四个分开”、建设“四型政府”的本质是政府职能的转变，这种转变对于从源头上遏制和预防腐败具有重要的意义。
（一）有利于管制型政府向服务型政府转变，降低腐败的机率。服务型政府理念的提出，不仅是理念的转变，同时也是政府管理方式的转变和管理领域、管理范围的缩小，要实现过去的无限政府向有限政府的转变，就要把政府不该管、管不好、管不了的事项转移出去。由于腐败的源头源于强势的管理，那么在缩小管理领域和范围，建立有限政府后，就可以从量上来减少腐败的机会。政府只有避免与民争利，实施必须和必要的行政管理，并将管理宜于服务之中，才能树立良好的政府形象。
（二）有利于决策、执行、监督的适度分离，剪断滋长腐败的链条。政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分，就是裁判员和运动员集于一身的典型表现，如果不从体制上理顺这种事权关系，管理者就会凭借行政强权取得相当大的“寻租”空间，同时，实行了决策、执行、监督适度分离后，对行政部门的自由裁量权也起到了有效的限制和规范。按照这种改革，就可以直接剪掉集决策者、执行者、监督者于一体的腐败链条，从而从源头上预防腐败。
（三）有利于打破集行政管理与市场运作于一身的操作体系，切断获取不当利益的渠道。按市场规律和市场机制进行运作，必然涉及巨大的经济利益，如果政府部门在行政管理的同时，兼做市场具体运作的操作者，那么，相关利益部门和个人就无法抵御市场运作产生的巨大利益诱惑，或为个人谋取私利，或为小团体谋取私利，这与国际公共行政改革方向是完全相悖的，是对政府形象的巨大损害。只有试行“四个分开”，才能将政府的职能转变到对市场的引导、规划和宏观调控上来，才能不至于使政府部门及相关个人陷入巨大的利益诱惑的泥潭。例如，2003年8月以来，我市积极推行了经营服务类事业单位改制，全市共改制350家单位。改制前，这些单位大多直接隶属于党政机关管理，政事不分，事企不分的问题比较突出。不少单位虽然从事着与其它企业一样的生产经营活动，但却可以利用主管部门的职能去谋取不正当利益，同时，还享受着事业单位税收等优惠政策。这些单位通过改制转变为企业后，既从根本上与行政主管部门脱钩，斩断了谋取不正当利益的黑手，同时，又使这些事业单位不再游离于市场之外，彻底松了绑，增添了发展后劲，激发了发展活力。
二、围绕推进“四个分开”、 建设“四型政府”，积极发挥机构编制部门职能作用，有效遏制和预防腐败
（一）推进行政管理体制改革，从完善体制上有效预防腐败。机构编制部门是行政管理体制改革的执行者，是政府架构的构建者，是部门职责的划分者，是政府职能转变的促进者，是推进“四个分开”的具体落实者。多年来，机构编制部门根据中共中央、国务院的统一部署，与时俱进，开拓进取，积极推进政府机构改革、乡镇机构改革和事业单位分类改革，加快促进政府职能转变，合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致，形成权力制衡，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，更好地让公民和社会组织发挥在社会公共事务管理中的作用，让市场发挥在资源配置中的基础性作用，从源头上为预防腐败提供了体制机制保障。例如在新一轮政府机构改革中所推行的“大部制”体制，就更有利于减少职能交叉，完善行政运行机制，提高行政效能，更有利于明晰部门职责，落实行政“问责”，实行责任追究，建设责任政府，更有利于行政体制改革的突破和深化，从而必将成为惩治和预防腐败的体制优势。
（二）优化机构编制管理，从理顺关系上有效预防腐败。如果政府体制不健全,机构冗余，则往往导致人浮于事，滋生官僚腐败主义；如果政府部门职责配备不合理，关系不顺，部门之间缺乏必要的相互监督、制衡机制，则往往会出现互相扯皮、滥用权力从而导致腐败。行政管理体制改革目标的实现是一个渐进的过程，每一轮政府机构改革后机构体制的设定也不是一成不变。随着新的国际国内形势和地方经济社会的发展变化，局部机构体制会出现暂时性滞后，新矛盾、新问题会不断出现，新的腐败因素也会不断滋长。机构编制部门重要的职责之一，就是要根据新情况、新要求，与时俱进，积极探索，不断加强机构编制的动态跟踪管理，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕推进“四个分开”，通过对机构体制的及时调整，不断优化政府组织结构，完善行政体制，规范机构设置，促进职能转变，理顺职责关系，堵塞腐败漏洞，着力解决当前群众反映强烈的严重侵害群众利益的问题。例如，近年来，我市食品安全监管相关部门在依法履行食品安全监管工作职责方面取得了显著成效，但按照全方位、无缝隙做好食品安全监管工作要求来看，我市食品安全监管工作，仍然在体制、机制和诸多工作环节衔接上存在不少问题。一是市、区生猪定点屠宰执法管理体制长期不顺，部分地区（如农业开发区）形成管理空白。二是对小作坊、小摊点无法从生产、加工、流通、消费环节对其进行明确划分，遇到问题时，相关部门推卸责任。三是市有关部门对工商、质监等垂直部门难以协调。四是拆迁规划红线内经营户证照到期，无法补证，相关部门管理无法理清责任。五是目前餐厨废弃物的管理由城管部门负责，但具体涉及哪些部门，各应负什么责任，没有相关规定，地沟油等问题即由此产生。为此，我市将按照“与法一致、责权一致、不留死角”的原则，进一步理清涉及食品安全生产的23家部门职责，对初级农产品的生产、食品生产加工、食品流通、餐饮服务四个环节中承担重要职责的6个部门进行重点理顺，并以政府文件予以明确。
（三）加强机构编制监督，从健全制度上有效预防腐败。教育、制度、监督是惩治和预防腐败的三驾马车，其中，监督是反腐倡廉的关键，不受监督的权力必然走向腐败。加强机构编制监督检查，是进一步增加机关工作的透明度、防治腐败的有力保证。目前，中编办、监察部已经联合颁布实施《机构编制监督检查工作暂行规定》，2009年，中纪委又印发了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，这为机构编制部门开展监督检查工作提供了依据，给予了机构编制部门惩治不正之风乃至腐败的有力武器。当前，我市根据《江苏省党政领导干部“三责联审”办法（试行）》，已经将对党政领导干部的机构编制责任审核纳入正常工作，并将履行部门职能的到位、缺位、错位情况以及执行机构编制工作纪律情况列为审核的重点。同时，结合机构改革，对市级机关各部门执行“三定”规定情况有计划地进行检查评估。此外，为畅通机构编制监督检查信息渠道，切实维护机构编制管理的权威性、严肃性，正常开通了全国统一的机构编制“12310”举报电话，对违反机构编制纪律“五不准”的问题和群众举报的突出问题开展重点督办等。随着机构编制部门“三责联审”中机构编制责任审核制度、部门“三定”规定执行情况评估制度、违反机构编制纪律情况的“12310” 电话举报制度的建立健全和机构编制监督体系的不断完善，在进一步规范机构编制执行行为，强化对部门权力的监督，提高依法行政水平，有效预防腐败等方面，机构编制部门将会发挥更加积极的作用。
三、深化行政管理体制改革、机构编制管理工作中影响反腐工作的问题及建议
（一）机构编制法定化滞后，管理的随意性极易滋长腐败。机构编制工作涉及方方面面，涉及干部职工的切身利益，涉及部门权力分配，对于从源头上预防腐败的作用也毋庸置疑，其影响广泛而深远。正是从这个角度出发，各地党委政府对这项工作都高度重视。近年来，中共中央、国务院，中纪委、监察部及中央编办又出台了一系列法规文件，如《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等。但是，长期以来，机构编制工作处于无法可依的状况没有改变，机构编制工作的被动局面没有改变。其根本原因，就是机构编制工作尚未立法，仍缺乏权威性法规，许多工作凭借的是干部的党性、良知、道德水准。当地方利益、部门利益、个人利益与之发生冲突的时候，因为没有规矩、没有方圆，自律意识就有可能发生倾斜，人为因素就会上升为主要因素，机构编制管理和机构改革中的随意性就会增强，“条条干预”、“领导影响”以及擅自增设机构、机构升格、扩大编制、违规进人、超职数配备干部等现象就会频发，腐败问题也就随之发生。对此，建议加快《机构编制法》的立法进程，建立健全机构编制管理法律体系，实现机构、职能、编制法定化，坚决杜绝滥设机构、因事定编、因人设岗、超编进人等不良行为，从源头上防治腐败。
（二）行政管理体制改革中权力的下放与权力监督体制机制的跟进相脱节。改革开放以来，我国认识到传统行政管理体制的最大弊端是权力高度集中，因此采取了以权力下放为基本导向的行政管理体制改革，以调动地方政府和社会组织的积极性，提高社会资源的优化配置和行政管理的效率。但是，在此过程中忽视了管理权与监督权均衡的重要性，在下放权力的同时相应的监督权没有得到合理的配置。2008年，江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》下发后，我市发改、环保等有关部门已根据相关文件，将可以下放的审批权限下放至县级市。如除化工项目外，已享受与市发改委相同的审批权限。县级人民政府是我国行政体制框架下的基层政权组织，是县级国家权力机关的执行机关。基层政府往往考虑到地方经济发展问题，对个别部门权力的使用采取听之任之的态度，而对权力的监督“犹抱琵琶半遮面”，放权后形成的权力扩张没有受到有效的监督，利用公共权力谋取私利必然蔓延。因此，建议建立均衡的权力监督体制，保持管理权与监督权的相互平衡，对下放的权力进行有效的监督。
（三）反腐机构设置“条块”分割，反腐力量尚需整合。从机构编制部门的角度来说，当前的反腐败体制，主要是指反腐败机构设置及运作，这其中就存在着不少问题。主要的问题是“条块分割”——横向上有多个反腐败机构，隶属于党、政、司法等不同的系统；纵向上划分为多个层级，分别隶属于各级政府，从而使反腐败的权威和人力资源都过度地分散，难以发挥规模效应，形成反腐倡廉的合力。对此，建议要从横向和纵向两个维度上彻底整合反腐力量。具体地说，横向上整合，在纪检和监察合署办公的现行体制上，整合党、政、司法等反腐资源。另外，要加大市民宣传教育力度，争取广大人民群众对反腐工作的支持；要加大政务公开力度，让群众真正参与到对政府工作的监督和评价中来，增强监督的力量，扩大监督的范围，有效消除腐败滋生的土壤。纵向上实现彻底的垂直，垂直化改革之后，可以设立派出机构，但最好不是和现有的地方政府一一对应，而是分片设立派出机构。
（四）反腐倡廉制度建设水平有待进一步提升。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中提到了“三大体系”的建设，从“人心向背和党的生死存亡”这一高度，对“推进惩治和预防腐败体系”提出了要求，而体系建设中核心是制度的建设，我国反腐败斗争经历了从“权力反腐”到“制度反腐”的重大变化，面对日益加大的反腐强度和日益严峻的反腐形势，制度建设既是反腐倡廉建设的一项根本性建设，也是一项保障性建设。因此，建议一是抓制度完善，着力提高制度的科学性。在注重制度的严谨性、科学性和可操作性的原则下，对现有制度进行一次梳理，滞后于实践发展的要进行修订，有明显缺陷的要及时完善，过于原则的要尽可能细化，要使各项廉政制度规定彼此衔接、互补互济，着力提高制度的全面性和系统性，发挥制度规定的整体合力。二是抓制度落实，着力维护制度的权威性。要有落实的决心，努力形成领导敢于执法、群众自觉守法的良好氛围，要有落实的办法，多看多听，不能只发文件，要有落实的措施，抓关键环节、抓公平公正、抓刚性措施。三是抓制度创新，着力增强制度的适用性。努力做到行政管理权力和行政执法权力运行到哪里，制度就约束到哪里。紧紧围绕腐败问题易发多发的重点领域及关键环节推进制度创新，从制度上堵塞滋生腐败现象和不正之风的漏洞，紧紧围绕更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用推进制度创新，从制度上减少权钱交易的机会和空间，紧紧围绕党务、政务、事务公开推进制度创新，从制度上规范权力的运行并接受社会监督，紧紧围绕深化行政管理体制改革推进制度创新，从制度上保证决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。